中國城市化目前存在的主要問題
??近年來，中國城鎮化進程高速發展，實現了歷史性跨越。2011年，中國城鎮化率達到51.27%，首次實現城鎮人口超過農村人口。對于這個方面的巨大成就應該充分肯定，各個方面的總結分析也不能少。我想更多地談一下這種高速發展帶來的挑戰和問題，這是我們討論不多的，但卻是必須要正視的。中國近年來城市化的高速發展，既有其經濟社會發展的客觀需求，也有一些是由于扭曲的激勵機制所造成的。主要觀察到的問題有以下幾個方面：
??一是城市功能定位太高太全。
??目前一個比較普遍的現象是全國很多城市的發展定位都很高，希望是國際、國內或者區域的中心城市；想承擔的功能太齊全，希望成為經濟中心、文化中心、金融中心等。這樣的結果是從城市規劃、基礎設施建設、人口規模等都在不斷升級提高，需要的投資也越來越多，國際上看到的“城市病”也越來越普遍。
??出現這種高定位攀比現象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意，就越能夠從上級或其他地方吸引到投資，從而形成了一種特定的攀高的激勵機制。如果說國際上比較突出的“城市病”在一些國家的首都和特大城市出現，那么中國的特點就是“城市病”已經蔓延到省會城市甚至二三線城市。這種定位高、功能全的城市建設往往投入巨大，但潛在的投資浪費的風險也很大。畢竟一個國家不可能有那么多的金融中心或者是其他各種中心。
??二是地方政府推動城市化心情太急。
??從各級政府提出的發展目標和實現速度看，中國城市化的進程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個世紀才能完成的建設，我們在一個4~5年任期之內就必須完成，與國外形成了鮮明的對比。典型的例子就是哈佛大學近10年前在薩默斯擔任校長期間啟動的一個擴展校園的計劃，要在查爾斯河的另一邊增建一些教學和研究樓群。相關計劃與當地百姓、校內教師學生經過多輪溝通，甚至在學校辦公樓中單獨辟出一個展室，向感興趣的社會公眾解釋說明新校園的方案。但這個計劃要經過15~20年的過程才能完成。
??就在哈佛擴建方案征求意見的同時，中國數以百計的大學已經在幾年之間建成了一座座新的大學城或新校區。這種差別，一方面有我們作為后發國家爭分奪秒的干勁兒、有我們地方政府的各種創新，另外一個方面也有我們任期制的因素。各級領導干部都非常急迫，希望在自己的任期內干出一番業績，為自己下一步的發展奠定基礎。但城市化發展和城市建設的很多重要過程與我們干部任職的周期未必吻合。最近很多城市遭受極端氣候事件影響暴露出的城市基礎設施薄弱的問題，就反映了我們“大干快上”的后遺癥。很多城市重大發展項目留下的后遺癥還遠遠沒有暴露，因為當時主政的領導目前已經成為上級領導了，大家當然不愿意給領導臉上抹黑。這樣就形成了一個惡性循環。
??三是城市規劃及相關政策變化太快。
??與上面的問題相關的一個問題就是我們的官員變化太快，規劃變化太快，政策變化太快，工程項目執行得更快。官員一變，發展思路和規劃就要跟著變，相應的政策和執行都要變。當今中國政治經濟社會發展環境在不斷變化，城市規劃及相關政策的變化是理所當然的。
??但是一個城市的經濟社會也有其內在的發展規律，人文社會環境也有其演變規律，一個好的城市規劃就是應該在認識到這些規律的基礎上對一個城市長遠發展的勾勒。如果這種規劃可以兩三年就隨意更改，要不就是這種規劃根本沒有前瞻性，要不就是這種更改是違背城市發展規律的。現在很多城市“千城一面”，奢華凌亂，就是這種快速變化的后果。
??中國城市發展的幾個核心要素：理念、制度、資源
??造成上面這些問題的根源在哪里？我想是否可以從城市發展的理念、制度和資源這三個核心要素來考慮。
??城市發展的首要因素是理念。
??目前城市化的觀念好像就是物理空間環境的變化，所以城市化的快速發展有一個因素就是把原來屬于鄉村的地域劃入城市空間地域。但是更嚴格地說，這種城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因為城市化的核心應該是人的全面的現代化，包括人的思想觀念、價值追求、生活方式、知識結構等現代化。
??現在全社會都關心的農民工問題背后就是拿什么來衡量城市化。農民工的出現是從上世紀80年代開始，他們活躍在城市生活中的各個方面，是我們生活的一部分，但他們跟我們生活在兩個世界。我們當時覺得不習慣，現在已經習以為常了。這就是目前這種不完全城市化的問題，把城市化看成是人的生活所在地的現代化，從這個意義上說，成百上千萬的農民工兄弟姐妹生活在城市，已經城市化了。但是他們并沒有享受到現代化的好處，他們離真正的城市化很遠。
??還有很多與城市相關的理念問題，如可持續發展的理念在城市化過程中尤其重要。我們所要的現代化不僅是我們這一代人的現代化，而是未來可持續的現代化，不能我們這代人把所有的資源（包括土地）都消耗光了。所以我覺得城市化首先要考慮的是理念問題。
??其次是城市發展背后的制度要素。
??要想理解當今中國城市發展的各種現象，核心是了解其背后的各種制度安排。例如，前面談到的中國城市發展定位太高太全，其背后的制度原因是我們當前城市發展資源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能從中央或上一級的政府獲取更多的發展資源或重大項目，越有可能形成正反饋循環，在激烈的城市發展競爭中實現高速發展。
??因此，要想改變觀念，做到資源配置的科學化，非常重要的一點就是建立城市發展科學化與民主化的制度安排，當今媒體上經常談到財政透明與公共治理、公共決策、協商民主、反腐倡廉、廉潔城市、群眾公議制度、社會治理創新方面，都是制度建設的內容，都需要深入探討。如果沒有這樣的制度保障，我們所提倡的各種先進理念是很難落實的。
??還有就是城市化涉及到的資源。
??目前大家關心的是資源配置的科學化問題，包括城市空間資源利用的科學化，城市規劃的變革，城市經濟的發展和城市管理的創新等。核心問題是各種資源怎么能夠非常好地利用起來，這里有很多方面的問題值得探討。我們過去過于注重一個城市的有形資源的利用，其實城市無形資源，如文化資源等也是非常重要的。美國匹茲堡市的轉型升級中文化社會資本起了非常關鍵的作用。
??國外城市發展的比較 以美國中小城市為例
??我從1991年博士畢業開始從事教學和研究工作，20多年走過全世界50多個國家、上百個城市，除了一些自然或歷史名城外，真正有特色、讓人印象深的并不多。但2007~2008年，我在哈佛訪問期間受到邀請走過的幾個美國的中小城市，反倒給我留下了很深的印象。
??第一個城市是加州圣塔芭芭拉市。這是一個很漂亮的小城，加州大學圣塔芭芭拉分校就在這個小城中。這個城市最大的特點就是非常恬靜自然。圣塔芭芭拉市的機場是非常樸實簡單的建筑，很多人猜不出這是機場。反觀國內，不管城市大小，只要有機場，一定都是宏偉高大的建筑，造成不少浪費。圣塔芭芭拉所反映的和諧求實的心態是城市化過程非常需要的。
??第二個城市是美國中西部一個叫堪薩斯的城市。一個小小的賀卡，被賣到全球去，每年銷售額幾十億美元，但其總部卻在美國名不見經傳的一個中西部城市，這是很不容易的。這種賀卡需要各種文化的積淀，也需要時尚，這在大城市比較容易，在中西部的中小城市就很難了。但是他們做到了，依靠的是什么？就是追求卓越的精神、精益求精的精神，把賀卡當成全世界最重要的東西去設計去制造。這個公司的精神實際上是這個城市文化的一個縮影。堪薩斯市還有不少公司都是這種追求卓越、精益求精文化的受益者，包括著名的生產GPS裝置的Garmin International公司。相比之下，我們國內的很多中西部城市總覺得沒有產業發展的機會，但跟美國中西部這個小城市相比就應該感到慚愧。
??第三個城市就是美國南卡羅來納州的查爾斯城。這個城市是《飄》這部小說女主人公郝思嘉的故鄉。2008年，我應邀去查爾斯城參加美國智庫布魯金斯學會的理事會，被這個美國南部的小城給迷住了。小城古樸安靜，風光秀麗，很多殖民地時代的房屋建筑仍然保留完好，有很多早年美國發展的歷史遺跡。但給我印象更深的還是這個城市的市長，Joseph Riley。他從1975年當選市長之后，到現在已經連選連任10屆了，是美國城市管理界的“常青樹”。他一生的追求，就是要把這個城市的歷史文化發揚光大，把古建筑保護好、恢復好，給當地百姓造福。布魯金斯學會理事會期間，他被邀請作為午餐嘉賓介紹查爾斯城，Riley市長放著PPT，操著軟綿綿的南方口音，津津樂道，一下子就講了一個多小時，遠遠超過預訂時間，主持人不得不從中打斷。第二天，南卡的州長來問我對查爾斯城的印象，我提起了Riley市長的講座，州長馬上就問，他講完了嗎？我們馬上就會心地笑起來。在Riley市長講不完的PPT背后是他對這個城市真摯的感情和保護這個城市風貌的那種持之以恒的追求。而這種感情和追求也正是最值得今天中國城市管理者所學習的。
??第四個城市就是美國賓夕法尼亞州的匹茲堡市。我在上世紀80年代后期在這里的卡內基梅隆大學讀博士，對這個城市有一些感性的認識，但直到今年6月隨中國工程院代表團參加中國特色城市化研究調研，才對這個城市的歷史變遷和這種變遷的原動力真正有所了解。這種原動力就是不斷創新的精神。
??匹茲堡市的發展過程經歷了不同尋常的變革，它從一開始作為資源型的產煤城市，到后來成為鋼鐵制造中心，到現在是以信息和醫療服務業為代表的高科技產業的中心，中間經歷過巨大的變化。其中包括上世紀70年代由于煉鋼技術變革的沖擊，鋼鐵工業在短短幾年內垮下來的慘痛經歷。十幾萬鋼鐵工人失業，背井離鄉，整個城市的房地產業至今尚未恢復。
??盡管其支柱產業受到沉重打擊，這個城市的創新精神沒有改變，從而使得其能夠不斷改革，不斷創新。正是在這種不屈不撓的創新精神的支撐下，匹茲堡努力發揮研究型大學的作用，突出城市文化和社會資本的功能，通過政府、企業和社會的共同努力實現了城市的轉型與復興，使其成為全世界老工業城市轉型升級、煥發青春、發展高科技產業的典范。上個世紀美國鋼鐵工業鼎盛時期，美鋼聯的總部大樓是匹茲堡市中心最高的建筑之一。現在這個大樓上的幾個字母是UPMC，是匹茲堡大學醫學中心的縮寫（University of Pittsburgh Medical Center）。從鋼鐵公司總部到醫學研究中心變化背后所反映的是一種與時俱進的變革。這種轉變的背后就是勇于創新的精神。
??如何推動中國特色的城市化
??第一是舍得放，也就是能夠割舍，敢于放棄。
??我們每個城市什么都想做，最后一看什么也沒做好，還不如集中一點，發掘這個城市自己的優勢，長期做下去，可以真正成為一個有特色的城市。其實大家仔細想想，我們走過的很多地方，真正給你留下深刻印象的，可能就是那個城市幾十年、上百年甚至上千年在某一個方面所形成的特色。所以，我們的城市規劃在戰略定位和規劃上敢不敢創新、敢不敢有所放棄？現在很多城市講發展戰略，其實所謂戰略就是要有所舍棄。
??第二就是慢一點。
??劍橋前幾年迎來了800周年校慶，我正好到那里去開一個會，看他們好像也沒有搞什么特別盛大的紀念活動，但在街上掛了很多小旗，這面小旗上是牛頓的手稿，那面小旗上是DNA的標志，還有的小旗是著名樂曲的譜子等。對于劍橋來說這些就夠了。劍橋大學800年有很多東西流行了又過去了，最后積淀下來的就是這些傳世之作，這些人類文明的瑰寶有一件就足以讓人傲立于世，更何況有這么多，讓人真正感覺到這個大學對人類文明的貢獻和地位。
??城市跟大學一樣，具有足夠的包容性，能夠容納各種的時尚和流行。但是城市又是篩子，那些禁不起風吹雨打的，耐不住改朝換代的，都逐漸被淘汰掉了。而那些經得起時間考驗的，過得了不同朝代的火眼金睛的就隨時間沉淀下來，成為城市寶貴的財富。這個篩選積淀的過程需要時間，不能太快。所以我想，有些東西還是稍微慢一點。矛盾的暴露需要時間，人們的品位形成需要時間，問題的解決也需要時間。
??第三是可持續。
??我們講生態資源的可持續講得多，落實的遠遠不夠。中國城市的環境污染和生態環境惡化已經不僅僅是大城市的事情，也開始蔓延到很多中小城市。這種生存環境的惡化給我們造成的損失以及給我們后代所帶來的負擔遠遠要超過我們目前的任何估算。如果中國的城市發展再不把可持續發展放在更加重要的位置，高速的城市化可能會給中國帶來環境和生態的更大挑戰。
??同時，制度建設中的可持續性也非常關鍵。例如，我們對公共財政體系的建設關注不夠，沒有一個健全的公共財政體系，很多地方的城市化就很難持續下去。有很多地方政府有各種創新，但只有跟百姓的長遠利益相一致，這種制度創新才可以持續下去，否則也將是曇花一現。研究公共管理的都知道，中國現在地方政府創新的做法很多，但十年二十年之后能留下來的不多，究其原因，很多所謂的創新都是不可持續的。
??根據各種推算，中國在未來的幾十年中還會有幾億農業人口轉化為城市人口。如何在這個過程中抓住理念、制度和資源這3個核心要素，按照舍得放、慢一點、可持續的思路，總結和借鑒國內外城鎮化發展的經驗和教訓，確保中國城鎮化的過程在“人的現代化”的健康道路上發展，這既是我們這一代人面臨的歷史性命題，也是中國實現現代化的必經之路。
來源：中國建設報
